基準値のからくり

基準値のからくり

著者 岸本充生(きしもと・あつお)
著者 小野恭子(おの・きょうこ)
著者 永井孝志(ながい・たかし)
著者 村上道夫(むらかみ・みちお)

安全はこうして数字になった

少し長い「まえがき」

 世の中には「安全」にまつわるさまざまな基準値がある。食品の消費期限や、飲酒運転の呼気中アルコール濃度といった、ふだんの生活で気にかけることが多い基準値もあれば、火薬などの危険物からの距離のように、あまりなじみはないが、安全な暮らしには欠かせない基準値もある。最近では、どこそこの大気中のPM2・5の濃度は基準値の何倍だった、とか、食中毒を起こした食品に基準値の何万倍もの農薬が含まれていた、といったニュースを目にする機会も多くなった。また、東京電力福島第一原子力発電所(第一原発)の事故後に出された、食品中の放射性物質や、避難と除染などに関する被曝線量の基準値については「超えた/超えない」とか「高すぎる/低すぎる」といった議論がいまだに尽きない。
 しかし、それらの基準値がどのように定められたのかは、あまり知られていないのではないだろうか。本書は、さまざまな安全に関する基準値の「根拠」を紹介するものである。


なぜ「お酒は20歳から」に決まったのか?
 基準値が定められたプロセスには、じつに意外なもの、興味深いものが多く、その根拠を知ると、驚かされることがしばしばである。たとえば日本では、20歳未満の飲酒は未成年者飲酒禁止法で禁じられているが、なぜ「20歳」という数字に決まったか、みなさんはご存じだろうか。
 国税庁のウェブサイトなどには、20歳未満の飲酒は脳の機能を低下させる、臓器に障害を起こしやすい、性ホルモンに異常を起こしやすい、アルコール依存症になりやすい、といった理由が挙げられている。しかしこの説明では、なぜ18歳でも19歳でも21歳でもなく20歳なのか、という疑問は解消されない。なぜ20歳なのだろうか?
 その理由は、1947年の青少年禁酒法案に関する参議院会議録に見ることができる。飲酒禁止を25歳未満にまで引き上げるべきだという発案に対し、当時の政府委員はこう答弁している。
「年齢満二十歳以上の者は民法上も完全な能力者であり、公法上は選挙権を有し、国政に参与いたしておる者でありまして……」
 つまり、20歳になれば自己責任がとれるなど、法律の面で自立する「成年」となるから、というわけである。すると、新たな疑問が湧いてくる。なぜ成年は20歳と定められたのだろう?
 その根拠は、1876年(明治9年)の太政官布告にまでさかのぼる。当時、欧米諸国が21~25歳程度を成年年齢と定めていたのに対し、それらの国の文明・制度に学んでいた日本は、より若い年齢を成年とした。その理由が面白い。欧米人と比べ、日本人が「精神的に成熟している」ことと、「平均寿命が短い」ことから、20歳が成年年齢として採用されたのである。
 飲酒禁止が20 歳未満となったのは、この数字が脈々と使われているからであった。しかし、いまの日本人が欧米人よりも精神的に成熟しているといわれれば首をかしげたくなるし、日本が世界に名だたる長寿国であることを考えれば、なんとも奇妙な気分になる。


「安全」とはどういう状態だろうか
 基準値が脚光を浴びるのは、たいてい、身の回りから予期せぬような化学物質などが見つかって、その基準値を超過したときだ。するとテレビや新聞などで政府関係者や有識者が、
「十分に安全を見越して定めた基準値なので、多少超えても心配する必要はありません」
「現在は基準値以下になっているので安全です」
 などと説明する。第一原発の事故では、それが顕著だった。食品や飲み水から検出された放射性物質について、内閣官房長官や原子力安全委員らは「安全」と繰り返した。これに対して、
「基準値以下でも安全とは思えない」「基準値が十分に低いとは思えない」
 と反発する人たちや、
「そもそも政府関係者や有識者のいう『安全』は信頼できない」
 という人たちまでがいて、メディアやインターネットなどで激しい論陣を張った。
 そうした状況を見て気づかされたのは、政府関係者や有識者がいう「安全」と、いくら説明を聞いても頑として納得しない人たちにとっての「安全」とは違う、ということだった。
 そもそも安全とは何だろう? 私たちはなんとなく「安心」は主観的な感情で、「安全」という状態は客観的・科学的に定められると考えがちだが、本当にそうだろうか。随筆『本の枕草紙』で辞書の語釈を比較した井上ひさしにならって、『広辞苑』(第六版)、『岩波国語辞典』(第七版)と『新明解国語辞典』(第七版)で「安全」の定義を見てみよう。
 広辞苑:①安らかで危険のないこと。平穏無事。②物事が損傷したり、危害を受けたりするおそれのないこと。
 岩波国語辞典:危なくないこと。物事が損傷・損害・危害を受けない、または受ける心配のないこと。
 新明解国語辞典:災害や事故などによって、生命をおびやかされたり損傷・損失を被ったりするおそれがない状態(様子)。
 岩波国語辞典では「心配」という言葉が、広辞苑と新明解国語辞典では「おそれ」という言葉が使われている。「おそれ」をそれぞれの辞書で引くと「恐れ」のほかに「虞」とも書き、よくないこと、いやなこと、悪いことが起こるのではないかという心配や不安を意味するとある。つまり安全とは、危害・損傷・損失などが起こる「心配」がない状態であり、そこにはそもそも、心理的な要素が含まれているのである。
 安全が個人の主観的なものならば、社会としての安全はどのように確保すればよいのだろうか。そのヒントは、国際的な安全規格に関する「ガイド51」(ISO/IEC Guide 51)という文書にある。そこでは安全(safety)を、
「受け入れられないリスクのないこと(freedom from unacceptable risk)」
 と定義している(「リスク」も分野によって定義はさまざまだが、本書では基本的に好ましくないことが起こる可能性や確率のことを指す)。これが筆者の最も好きな「安全」の定義である。
 この定義では、安全とは「リスクゼロ」、つまり絶対安全という状態を意味しない。さまざまなリスクについて、それを社会が受け入れられるか、受け入れられないかを判断し、「受け入れられないリスク」がない状態を安全とする。「受け入れられないリスク」がどれくらいかについて社会が合意を持つことで、安全という抽象的な概念が具体的・定量的に議論できるようになる。これにもとづいて基準値が定められ、守られることで、社会は安全を確保することができる。そのような考え方である。
 放射能汚染について、政府関係者や有識者がいう「基準値以下だから安全」とは(彼らが安全の意味を正しく理解していると解釈すれば)、「受け入れられないと社会が合意したリスク」よりも低いから安全、という意味である。これに反発する人たちのいう「基準値以下でも安全とは思えない」とは(実際のリスクの程度を知ることの難しさはおいて)、「自分にとっては受け入れられないリスク」だから安全ではない、といっているのである。安全という言葉を違う意味で使っているのだから、議論がかみ合うはずがない。


本書の構成と読み方
 本書では、私たちに身近なさまざまな基準値の根拠をなるべくわかりやすく、3部構成で説明した。それとともに、この社会がどのくらいのレベルのリスクを「受け入れられないリスク」と見なしてきたかについても考えてみた。
 なお、基準値を決めるのは、関連の省庁であることが多い。その際にはよく、専門家を集めた検討会が開かれる。ただし基準値のもとになる数字は、国際機関で決められたものを導入する場合も多い。そのほか、事業者などが自主的に定めた基準値もある。本書でおもに扱っているのは、省庁で決められた基準値である。
 第1部(1~5章)は、身近な基準値の代表選手ともいえる飲食物に関する基準値である。ふだん、なにげなく口にしている飲食物のリスクが意外と高い(しかもそれを避けようがない!)ことを知って、ショックを受ける人もいるかもしれない。
 第2部(6?8章)は、環境にまつわる基準値である。大気汚染、原発事故における避難と除染、生態系保全においては、基準値を厳しくすればよいとも限らないし、現実的に厳しくできないというジレンマもある。そのもどかしさや、それでも基準値を設定しなければならない当事者の苦悩を感じとっていただきたい。なかには「達成率0%」という驚くべき基準値もある。
 第3部(9~10章)は、事故に関する基準値だが、まずは携帯電話を電車の優先席付近で使用してはいけないというルールのもとになった基準値から紹介する。さらに危険物の保安距離に関する基準値、どうしてもリスクをゼロにできない状況で設定された交通安全に関する基準値のあと、高速バスの走行距離について、過半数のドライバーが自信がないと答える基準値(!)が登場する。筆者たちがそうであったように、その算定プロセスを知った読者の多くは驚愕するのではないだろうか。
 また、各章の間には、そのほかの基準値にまつわる興味深い話題をコラムとして挿入した。
 これらは順番通りに読んでいただかなくても構わない。どの章やコラムからも、基準値誕生のプロセスには驚きや意外性があふれていることがわかると思う。
 本書は文系理系を問わず、幅広い人たちに読んでいただくために、できるだけ数式や専門用語は使わず、簡易に記した。ところどころ基準値算定に用いられた数式も掲げているが、読み飛ばしても内容の理解に支障はない。毎日、家族のための食事を用意している人、酒の席などでうんちくを披露したい人、リスク管理を考える企業の管理職の人など、さまざまな人の興味にかなう内容になっていると自負している。みなさんにはぜひ、自分が基準値を決める立場にいたらどのように決めるだろうか、と考えながら読んでいただきたい。そして、教科書に出てくるような科学のみを学んだ人や、とくに理学を専攻した専門家の方々には、理系的知識のみならず文系的素養も必要とする新しいタイプの科学があることを知っていただきたい。
 本書の4人の著者も、2人が工学、1人が理学、1人が経済学を専攻しているが、基準値への好奇心や問題意識に理系と文系の違いはなく、それぞれが基準値についての知識を熱く披露しあったことが、本書が生まれるきっかけとなった。
 われわれ4人は、危険をあおるつもりも、過度に安全を強調するつもりもない。心がけたのは、基準値のありのままの姿をできるだけ正確に紹介することである。基準値の根拠を知ることは、この世界の意思決定のしくみを知ることである。そして、この世界を生きていくうえで避けることができないさまざまなリスクの、およその大きさを知ることである。リスクの大きさを知らなくても生きてはいけるけれど、知らないまま不安になるよりは、知っているほうがずっと気分がいいはずだ。

著者 岸本充生(きしもと・あつお)

東京大学公共政策大学院及び政策ビジョン研究センター特任教授。一九七〇年兵庫県生まれ。一九八八年京都大学大学院経済学研究科修了。博士(経済学)。独立行政法人産業技術総合研究所研究グループ長を経て現職。専門はリスク評価から経済分析まで。

著者 小野恭子(おの・きょうこ)

独立行政法人産業技術総合研究所主任研究員。一九七三年新潟県生まれ。二〇〇一年東京大学大学院工学系研究科修了。博士(工学)。化学物質などのリスクトレードオフ研究に従事。

著者 永井孝志(ながい・たかし)

独立行政法人農業環境技術研究所主任研究員。一九七六年北海道生まれ。二〇〇六年筑波大学大学院生命環境科学研究科修了。博士(理学)。専門は化学物質の生態毒性評価・環境リスク評価。

著者 村上道夫(むらかみ・みちお)

東京大学生産技術研究所特任講師。一九七八年東京生まれ。二〇〇六年東京大学大学院修了。博士(工学)。専門は水環境工学・環境リスク学。著書に『水の日本地図―水が映す人と自然』(朝日新聞出版・共著)。

[B1868]

基準値のからくり

著:村上 道夫,
著:永井 孝志,
著:小野 恭子,
著:岸本 充生

賞味期限、放射線量、電車内での携帯電話……私たちはさまざまな基準値に囲まれて、一喜一憂して暮らしている。だが、それらの数字の根拠は?

定価 : 本体920円 (税別)

ISBN : 978-4-06-257868-4

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